Сегодня на заседании областной думы будет рассмотрен проект закона "О межбюджетных отношениях в Мурманской области". О том, что нового он несет северянам и чем вызвана необходимость появления этого документа, мы беседуем с заместителем председателя комитета думы по бюджету, финансам и налогам профессором Владимиром СЕЛИНЫМ.
- Владимир Степанович, сейчас люди чаще пугаются уже самого слова "новое", потому что оно совершенно не ассоциируется со словом "хорошее"...
- Вы правы, лучше, если жители области не заметят особых новшеств. Необходимость же принятия закона связана с муниципальной реформой, "внедрением" местного самоуправления. У нас появятся такие образования, как муниципальные районы, городские округа, сельские и городские поселения. При этом за каждым из них будут законодательно закреплены расходные обязательства, и главная задача нового законопроекта - максимально обеспечить эти обязательства источниками финансирования или, попросту говоря, деньгами.
Межбюджетные отношения, прописанные в документе, должны отрегулировать взаимодействие не только областных и городских финансовых потоков, но и внутри муниципальных образований (между бюджетами районов области и поселений).
- Но ведь и раньше были города и районы, однако область как-то обходилась без этого закона?
- Здесь можно выделить как минимум три момента.
Во-первых, усложняется сама муниципальная система, появляются поселения и над ними муниципальные районы. Вернее, даже не над ними, а в стороне. Как я уже говорил, расходные обязательства у них строго разграничены: район не отвечает по вопросам ведения поселений и наоборот. Другое дело, всегда ли оправданно это распределение? Ну, например, за деятельность образовательных учреждений будет отвечать муниципальный район, а такие крупные города, как Кандалакша, Кола, Заполярный и ряд других, теперь подведомственных школ иметь не будут.
Во-вторых, меняется система налогов для каждого уровня управления. Часть налогов, собираемых в городских округах и поселениях, будет оставаться в районах, другая часть - перечисляться в областной бюджет. Следует отметить, что нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов будут едиными. А вот все доходы от местных налогов и сборов предполагается полностью зачислять в бюджеты поселений и муниципальных районов (городских округов). Потом уже районы будут самостоятельно решать - как распоряжаться денежными средствами.
В связи с тем, что поселения, муниципальные районы и городские округа, расположенные на территории Мурманской области, отличаются по своему налоговому потенциалу, проектом закона предусмотрена финансовая помощь местным бюджетам из областного бюджета, которая будет предоставляться в виде дотаций, субвенций и субсидий. Распределение этих видов финансовой помощи будет осуществляться "прозрачно", по единым методикам, с тем, чтобы учитывалась действительно объективная необходимость в трансфертах, а не пробивная способность того или иного мэра.
- Владимир Степанович, прокомментируйте, пожалуйста, высказываемое сегодня опасение: за счет чего будет формироваться доходная часть бюджетов муниципальных образований, если производства на их территории практически нет. А там, где есть, налоги уходят в федеральную, областную и районную казну?
- В целом производство на территории нашей области не сокращается, а растет, пусть и не так быстро, как хотелось бы. В случае реализации проектов по Мурманскому транспортному узлу или Штокмановскому месторождению темпы значительно увеличатся.
Конечно, производственный потенциал распределен неравномерно, и у отдельных поселений собственные доходы будут очень незначительны. Предусмотренные проектом закона механизмы должны обеспечить относительное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности за счет дотаций из соответствующих областных фондов.
- А вы не разделяете тревогу по поводу того, что значительная роль финансовой помощи со стороны областного консолидированного бюджета может привести к снижению заинтересованности органов местного самоуправления в экономическом развитии, расширении базы налогообложения муниципальных образований?
- Это очень интересный и принципиальный вопрос. Дело в том, что в соответствии с федеральным законодательством не только муниципальные образования, но и субъекты Российской Федерации не должны заниматься экономическими вопросами. Так сказать, либеральная модель. На практике же этим приходится заниматься сплошь и рядом, но нормативных оснований и полномочий для этого нет. Так что виновата в этом не значительная помощь консолидированного бюджета области.
Однако для повышения заинтересованности муниципалитетов в дополнительных доходах область пошла другим путем: с 2005 года она передает нашим городам даже часть дополнительных налогов областного бюджета, полученных на территории города. Им есть прямой смысл работать над расширением базы налогообложения, ведь денег всегда не хватает.
- Владимир Степанович, на заседании комитета по бюджету, финансам и налогам при рассмотрении данного законопроекта депутат Федор Коньков задал такой вопрос: почему в проекте отсутствует предусмотренный федеральным законодательством фонд муниципального развития?
- В соответствии с федеральным законодательством такой фонд может создаваться, а может и не создаваться. Наше правительство считает, и областная дума с ним согласна, что создание этого фонда с достаточно сложной процедурой разработки и отбора конкурсных инвестиционных проектов преждевременно. В 2006 году, как и в предыдущие годы, основным инструментом финансирования капитальных объектов остается наша адресная инвестиционная программа. А будет больше средств, создадим и фонд развития.
- В соответствии с предстоящей реформой количество муниципальных образований в области станет больше - хорошо это или плохо?
- Знаете, если рассматривать с точки зрения основной задачи муниципальной реформы, озвученной еще комиссией Козака, - приближение власти к народу, то это положительный процесс. С другой стороны, кому нужна безденежная власть, даже и близко к вам сидящая? И здесь существует большая проблема, связанная не столько с финансовыми потоками между центром и регионами. "Накопительство" в центральных фондах не проходит бесследно для субъектов Российской Федерации: например, наша область вследствие изменения налогового законодательства за три последние года потеряла более 5 млрд. рублей. Это почти два бюджета такого города, как Мурманск. Почти в 5 раз сократился региональный дорожный фонд, и можно только удивляться, как областному правительству удается поддерживать дороги в рабочем состоянии.
Поэтому, безусловно, появление новых 18 муниципальных образований повысит финансовую напряженность бюджета.
- Владимир Степанович, а не приведут ли будущие нововведения в сфере межбюджетных отношений к увеличению дефицита областного бюджета?
- Дефицит бюджета - это виртуальные деньги. То есть расходы предусмотрены, а доходами они не обеспечиваются. Поэтому наша область за последние три года в 2 раза снизила дефицит областного бюджета и сейчас приступила к снижению дефицитов муниципальных бюджетов. К тому же по Бюджетному кодексу РФ за счет дефицита не разрешается финансировать текущие расходы, например, повышение заработной платы бюджетников. Считаю, что даже в сегодняшней непростой ситуации увеличивать дефицит нельзя, и мы все будем стремиться к этому.
- И все-таки, Владимир Степанович, возвращаясь к началу нашего разговора, что несут жителям области эти реформы?
- Видимо, не открою секрет, если скажу, что во время реформы сразу никогда не бывает лучше, и в нашем случае не может быть особого оптимизма. С самого начала реформа местного самоуправления не обещала быть простой задачей. Учитывая эти обстоятельства, и Госдума на прошлой неделе среагировала соответствующим образом, разрешив субъектам Федерации "растянуть" сроки передачи полномочий муниципальной власти (по мере готовности) до 1 января 2009 года.
Полагаю, что подготовительная работа, проведенная в нашей области, в том числе и с точки зрения принятия необходимых законодательных и нормативных правовых актов, позволит нам уже с 2006 года, без каких-либо тайм-аутов, приступить к практической реализации реформы органов местного самоуправления. Тем более что Кудрин пообещал "первопроходцам" денег добавить.